ÉCONOMIESOCIÉTÉTremblement de terre

L’héritage encombrant de la Commission intérimaire pour la reconstruction d’Haïti

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Les ONGS continuent à utiliser les cadres haïtiens comme cadre intermédiaire majoritairement alors qu’elles confient les postes de décisions à des expatriés qui sont considérés comme une garantie de compétence et de confiance comme Bill Clinton l’incarnait au sein de la CIRH, analyse l’économiste Emmanuela Douyon

Le séisme du 12 janvier 2010 en Haïti a failli asséner le coup de grâce à un pays à l’agonie. Cette catastrophe a laissé plus de victimes que les experts pouvaient compter, plus de débris que les organisations non gouvernementales (ONG) souhaitaient ramasser, mais surtout, elle a accentué la complexité du cas particulier d’Haïti.

Depuis sa fondation, cette nation a défié toute prédiction et surpris plus d’un observateur averti. Elle est résiliente quand on la croit mourante, aujourd’hui elle est en ruine onze ans après qu’on ait grandiosement planifié sa reconstruction.

Le séisme dévastateur de 2010 restera dans les annales non seulement pour l’ampleur des dégâts : environ 220 000 morts, et huit milliards de dollars de dommages, mais aussi et surtout pour l’ampleur de la réponse humanitaire et le fiasco de sa gestion en dépit de l’implication d’un ancien président américain : Bill Clinton.

Et si le séisme n’avait pas eu lieu ?

Avant le séisme la situation du pays était loin d’être reluisante. Le tremblement de terre a frappé de plein fouet une population d’environ dix millions d’habitants qui se partageaient un territoire exposé aux catastrophes naturelles qui avaient déjà coûté la vie à des milliers de gens, parmi lesquelles l’ouragan Hanna ayant ravagé le département de l’Artibonite en 2008.

Haïti est depuis de nombreuses années le pays le plus pauvre de l’hémisphère ouest. Plus de la moitié des habitants y vivent en « situation de pauvreté ». La mauvaise gouvernance, les crises politiques, la corruption et l’impunité fragilisent les institutions déjà faibles. Depuis 2004, la Minustah était présente sur le territoire, dépensait beaucoup d’argent, faisait grimper le prix des loyers et les salaires pour une stabilisation relative et contestable du pays.

Avant le séisme la situation du pays était loin d’être reluisante.

Les activités économiques et politiques étaient concentrées dans la capitale Port-au-Prince et la décentralisation était restée un vœu pieux en dépit des débats continus sur sa nécessité. Les transferts d’argent des Haïtiens vivant à l’étranger permettaient à une grande partie de la population de survivre, comme ça a toujours été le cas.

La prévention des catastrophes n’était pas une priorité, car l’aide post-catastrophe a toujours été disponible, offrant des possibilités à quelques groupes pour la détourner à leur guise.

Chaque catastrophe naturelle profitait à un groupe. C’est pourquoi depuis quelques années, c’est avec le sourire aux lèvres que les autorités lancent la saison cyclonique. Le pays fonctionnait avec une épée de Damoclès sur la tête. Si le séisme n’avait pas eu lieu, rien n’indique que notre situation serait meilleure qu’aujourd’hui.

Le séisme était une catastrophe évitable

Un séisme est un événement naturel qui peut ne pas devenir une catastrophe. Selon le Centre de recherche sur l’épidémiologie des désastres (CRED), une catastrophe naturelle résulte d’un événement naturel ayant causé au moins dix morts, et affecté au moins 100 personnes.

L’intensité du séisme à elle seule ne définit pas l’ampleur des dégâts. La Nouvelle-Zélande et le Chili ont été frappés par des tremblements de terre similaires la même année, mais les dégâts étaient loin d’être comparables à ceux enregistrés en Haïti.

Depuis quelques années, c’est avec le sourire aux lèvres que les autorités lancent la saison cyclonique.

Pour Camille Saint-Macary et Claire Zanuso, il faut une aggravation de la pauvreté due aux pertes de bien, entre autres, pour qu’un risque naturel se transforme en catastrophe humaine et ce risque d’appauvrissement est lié à d’autres facteurs que le risque naturel comme l’accès aux capitaux et autres ressource pouvant permettre aux gens d’y faire face et de reconstruire.

Plusieurs facteurs expliquent la gravité et l’ampleur des dommages en Haïti parmi lesquels le fait que le séisme ait touché la capitale, siège de la majorité des activités économiques, sociales et politiques.

Pour Paul Collier, la mauvaise gouvernance est la raison pour laquelle Haïti a subi autant de dégâts. Une revue de littérature de Kenneth Hewitt sur les impacts des séismes montre une relation entre l’urbanisation et les dégâts subis par les maisons à étages et logements précaires.

L’improvisation d’une commission de reconstruction

Sans politique publique de prévention et gestion de risque et de désastres à jour ni un plan de contingence national bien ficelé, les dirigeants étaient aux abois après la catastrophe.

Le président d’alors ne pouvait que constater l’effondrement de son palais. Il était incapable de trouver les mots justes, la réponse toute faite qu’en tant que président, il devait pouvoir adresser à la population et au reste du monde après une catastrophe de cette envergure.

En absence d’un plan, il fallait improviser.

Des experts étrangers en coordination avec les donateurs ont préparé un plan d’action pour le Relèvement et le Développement d’Haïti en très peu de temps. Ainsi, en mars 2010, conformément à l’échéance fixée par les donateurs, Haïti était doté d’un plan pour sa reconstruction et de la fameuse commission qui devait l’exécuter. L’État faible et affaibli était savamment relégué au second plan. Ce fut le début d’une expérience qui allait s’avérer coûteuse et inefficace.

Lancement de la CIRH

Un peu plus de deux mois après le séisme, le 31 mars 2010, a eu lieu au siège des Nations-Unies à New York une conférence des donateurs en vue de lever des fonds pour la reconstruction d’Haïti. Au cours de cette conférence présentée par Ban Ki-moon, secrétaire général des Nations-Unies, René Préval, président d’Haïti et Hillary Clinton, secrétaire d’État américain, a été présenté le plan d’Action pour le Relèvement et le Développement national » (PARDN).

L’intérêt de la communauté internationale pour la reconstruction du pays et la gestion de cette reconstruction était évident.

Le PARDN prévoyait entre autres la création de la Commission intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti (CIRH), dont la mission était de coordonner et déployer efficacement des ressources ainsi que d’apporter une réponse aux préoccupations sur la responsabilisation des parties prenantes et la transparence. Elle devait à terme céder la place à la Régie pour le Développement d’Haïti (RDH) dont l’action s’inscrirait de préférence sur le long terme.

Les attentes

La CIRH était prometteuse. Même la célèbre firme de consultation stratégique McKinsey s’était engagée à travailler à son lancement et son évaluation. Le parlement l’a ratifiée. Youri Latortue est le seul sénateur à n’avoir pas donné son accord au niveau du Sénat. L’arrêté portant organisation et fonctionnement de la CIRH a été publié deux fois dans le moniteur : le 22 avril et le 6 mai 2010 par suite d’erreurs.

La majorité des membres de cette commission était des étrangers. Les donateurs étrangers avaient plus de voix au chapitre que ceux qui étaient les plus concernés par la reconstruction : les Haïtiens.

Un article de Beverly Bell publié dans le Huffington Post rapporte que les bailleurs s’achetaient les places et droits de vote à partir de 100 millions de dollars américains d’aide accordée sur deux années consécutives ou 200 millions de dollars de dette annulée. Ils s’arrogeaient ainsi le droit de décider de ce qui était prioritaire en fonction de leur agenda faisant ainsi fi des priorités haïtiennes, des priorités objectives de la reconstruction tout court.

Lire aussi : Pourquoi la CIRH a échoué ? Analyses de Ricardo Seitenfus

Le choix de Bill Clinton comme coprésident en lui-même montrait le poids de la communauté internationale face à un coprésident qui n’était que Premier ministre à l’époque. Le président haïtien n’avait pour influence qu’un droit de veto qu’il serait mal placé d’utiliser vu la configuration de la commission, sa composition et son mode de fonctionnement.

Pour l’un des plus grands hommes d’affaires du pays et représentant du secteur privé à la CIRH, Reginald Boulos, il fallait tenter l’expérience de la CIRH pour espérer une réussite après 50 années de coopération non fructueuse avec la communauté internationale. Il était convaincu que la partie haïtienne ne serait pas effacée. « On aura notre mot à dire sur ce qui va se faire », disait-il à l’époque.

Ambigüité autour de la mission de la CIRH

La mission de la CIRH était parfois revue à la hausse parfois à la baisse selon qu’on cherchait des fonds pour la développer, justifier son utilité ou autre. Bill Clinton était là pour rassurer les bailleurs, mais son rôle était tout aussi ambigu selon qu’on le défendait ou qu’on l’accusait.

Pour l’ancien Premier ministre Jean Max Bellerive, contrairement à ce que l’on dit, la CIRH n’était pas une structure de tutelle, mais plutôt une structure de transparence. « C’est un progrès, ce n’est pas un recul ».

Malgré ces précautions, la commission est pourtant passée dans la postérité comme un échec qui s’ajoute à la longue liste des échecs du système de l’aide humanitaire. Les ambiguïtés sur la mission de cette commission, le conflit d’intérêts avec l’État haïtien, le fait que le parlement n’avait plus son pouvoir de contrôle en raison de l’état d’urgence ont précipité cet échec.

Le constat d’échec

La CIRH a remplacé l’état haïtien et a failli à cette mission. Même les défenseurs de la commission n’ont eu d’autre choix que de l’avouer. L’échec de la CIRH a aussi montré combien les ONGs sont puissantes. Ces dernières qui se sentaient menacées dans leur indépendance se sont vu accorder le plein pouvoir par la CIRH. Ces organisations ont finalement fait à leur tête et leur échec est allé grandir celui de la CIRH qui ne gérait pas nécessairement les fonds.

La CIRH a fait école. Sa composition et son mode de fonctionnement ont renforcé l’idée préconçue et la vision erronée que les Haïtiens ne peuvent gérer les affaires du pays, qu’ils ne peuvent qu’assister des professionnels étrangers et justifier par leur présence des séances de renforcement de capacité.

On paie cher l’expertise importée sans prendre en compte le manque d’expérience de certains experts dont les passeports sont la seule raison pour laquelle ils sont choisis en lieu et place d’experts locaux. Et généralement, le manque de connaissance du milieu haïtien entrave leur travail. Si l’inclusion de la diaspora est à encourager, elle ne peut se faire sans méthode ni rigueur.

La composition et le mode de fonctionnement du CIRH ont renforcé l’idée préconçue et la vision erronée que les Haïtiens ne peuvent gérer les affaires du pays

Les ONGS continuent à utiliser les cadres haïtiens comme cadre intermédiaire majoritairement alors qu’elles confient les postes de décisions à des expatriés qui sont considérés comme une garantie de compétence et de confiance, un peu comme Bill Clinton l’incarnait au sein de la CIRH. Mais, cette formule prive les cadres haïtiens d’opportunité d’acquérir de l’expérience de haut niveau et les exclut des espaces de décisions.

Une assistance technique d’étrangers peut être utile, mais elle ne devrait se substituer aux compétences haïtiennes d’Haïti ou de la diaspora. Des recommandations ont été faites en ce sens.

Il se dégageait l’impression que la main qui donnait était celle qui recevait aussi dans le cas de l’aide en Haïti. Une grande partie de l’aide américaine est retournée aux États-Unis et l’État haïtien a reçu moins de 1 % de l’argent en général. Même les projets de renforcement de capacité sont aussi des moyens d’appuyer des firmes étrangères.

Lire également : Comprendre pourquoi l’aide internationale a échoué en Haïti après le séisme

L’échec de la reconstruction, le rôle inefficace de la CIRH, le gaspillage des fonds de la reconstruction et les actions désorganisées et sans impact de certaines organisations non gouvernementales n’ont pas fait l’objet d’évaluations poussées ni d’efforts de reddition de compte autre que des prises de position dénonçant la CIRH et une plainte déposée par deux avocats. Ceci a renforcé une attitude de laisser-faire et a ouvert la brèche à d’autres gaspillages ou dilapidation de fonds comme l’affaire Petrocaribe.

L’échec de la communauté internationale qui n’a eu aucune conséquence pour les acteurs impliqués a envoyé le mauvais signal que, vu la réputation difficile d’Haïti, il n’y avait aucune obligation de résultats, de bonne gestion ni d’efficacité.

Le développement d’un pays nécessite des changements structurels et prend du temps. Or le déploiement répété d’aide humanitaire et d’action d’organisation non gouvernementale fait école au détriment du pays. Les autorités haïtiennes singent les ONGS et apportent des solutions éphémères ou humanitaires en lieu et place de réforme structurelle. Les autorités distribuent des plats chauds comme le font les bons samaritains des organisations évangéliques américaines qui veulent sauver des âmes en aidant les plus pauvres. Ceci n’est point la mission d’hommes d’État chargés d’adresser avec science et vision la question de l’insécurité alimentaire.

Le déploiement répété d’aide humanitaire et d’action d’organisation non gouvernementale fait école au détriment du pays.

Ainsi, en temps normal, il est devenu commun d’observer les dirigeants distribuer de la nourriture ou autres produits importés ou donnés par des organismes humanitaires, à certaines couches de la population au lieu de renforcer la production locale et d’attaquer l’insécurité alimentaire de façon structurelle et institutionnelle.

Le train de vie luxueux de certains hauts-cadres d’ONGs, et leur salaire dépassant largement les moyennes pratiquées en Haïti a poussé les autorités locales à se donner des rémunérations plus élevées pour faire face à la hausse des prix suivants le séisme et s’offrir un train de vie similaire à celui de ces expatriés qui sont souvent leurs vis-à-vis. La grille salariale de la fonction publique n’étant pas facile à modifier, ils puisent ailleurs les fonds additionnels et on s’étonne que la corruption gangrène l’administration publique.

Les propriétaires de maison ont fait grimper le prix des loyers pour profiter de la largesse des ONGs après le séisme et n’ont pas rajusté ces prix des années après. La corruption grandissante permet à certains de s’offrir ce luxe et participe au maintien des prix élevés, différents de ce que le prix d’équilibre aurait pu être.

La CIRH a anéanti un état déjà faible en contournant les institutions, une façon de faire qui est désormais devenue une tradition dans l’administration publique haïtienne. Des commissions, ou institutions sont créées pour faire le travail des ministères et le président haïtien actuel, Jovenel Moïse avait lancé une caravane du changement qui contournait et remplaçait les ministères concernés. Il ne s’agissait plus d’actions du Ministère des Travaux publics, mais de réalisations de la Caravane du changement. On dit que le chien aboie et la caravane passe, mais on ne sait pas trop où est passée cette caravane.

La CIRH a anéanti un état déjà faible en contournant les institutions

Au sein de la CIRH, les bailleurs imposaient subtilement leurs volontés et leurs visions lorsqu’ils choisissaient les priorités pour allouer leurs fonds en négligeant celles du gouvernement qui n’avait pas les moyens de faire pression. Cette pratique se poursuit dans les recommandations du Core Group face à la crise politique de 2018-2021. Des ONGs viennent en Haïti réaliser des projets sortis de nulle part avec des acteurs peu expérimentés comme c’était le cas après le séisme, comme si la bonne volonté suffisait pour apporter le changement sans tenir compte du contexte, des enjeux et des leçons du passé.

Les leçons apprises de l’échec de la CIRH

La reconstruction a échoué laissant derrière un chantier encore plus grand et encore plus difficile. Les vautours locaux et internationaux de l’aide internationale continuent de rôder autour d’Haïti. L’action des ONGs continue d’échapper à tout contrôle.

Même si certaines ONGs, surtout celles qui étaient constituées sur le tas sans encrage, ont quitté le pays après épuisement de leur fonds, ils en restent de nombreuses qui poursuivent leurs activités sans obligations de résultat autres que celles qu’elles s’imposent.

Les leçons ne sont pas encore apprises ni par Haïti, ni par les donateurs. Mais comme un malheur ne vient jamais seul, l’épidémie de Choléra et l’ouragan Matthew survenus après la catastrophe ont mis à nu nos faiblesses qui ne sont guère meilleures qu’avant le séisme du 12 janvier 2010. Onze ans après, force est de constater que certaines formules ne marchent pas et les mêmes causes produiront les mêmes effets.

Il faut un plan de gestion de risque et de désastre. Il convient de dresser un plan de contingence mis à jour régulièrement, public et accessible aux instances concernées. Les zones à risques doivent être connues comme telles et les mesures de prévention appliquées. Il faut des évaluations et des rapports d’évaluation publique de la conformité de ce qui a été fait par rapport à ce qui a été prévu, de la distribution des fonds, etc.  Les bailleurs peuvent par exemple changer les plans — sans préjudice — sans que la cause soit pointée du doigt et débattue.

Onze ans après, force est de constater que certaines formules ne marchent pas et les mêmes causes produiront les mêmes effets.

Le partage de responsabilités dans les opérations de reconstructions entre les Haïtiens et les étrangers, suivant la formule utilisée par la CIRH ne marche pas encore moins la domination étrangère dans le contrôle et la coordination de l’aide comme cette structure l’a fait.

Les pays doivent avoir plein pouvoir et toute la latitude nécessaire pour fixer leurs priorités et gérer toute assistance qu’ils pourraient recevoir en vue de réaliser ces objectifs. Les bailleurs doivent se contenter de suivre et superviser. C’était le souhait exprimé par des Haïtiens lors d’un sondage. Ces bailleurs doivent agir dans la reddition des comptes or c’est là qu’ils sont le moins présent, car ils se retrouvent tellement associés à la gestion que tout processus de reddition les incriminerait eux aussi, d’où l’absence ou la faiblesse d’évaluations et de redevabilité dans de nombreuses actions humanitaires en Haïti, y compris la gestion de la reconstruction d’Haïti après le séisme.

Il faut plus de transparence sur la nature de l’aide donnée, le montant et les projets qui doivent être réalisés. De ce fait, le grand public comprendra quand l’aide vient sous la forme d’une annulation de dette ou s’il s’agit d’un projet de construction de route ou d’hôpital. Pour le premier, il n’y a rien à montrer alors que pour le second c’est différent.

Les pays doivent avoir plein pouvoir et toute la latitude nécessaire pour fixer leurs priorités et gérer toute assistance qu’ils pourraient recevoir en vue de réaliser ces objectifs.

De plus, la question de la responsabilité et de l’imputabilité est tout aussi importante.

Qui est responsable de l’échec de la CIRH ? La CIRH peut être poursuivie en justice et non les individus qui la composent. Qu’est-ce que la dissolution de cette structure implique pour ceux qui voudraient la poursuivre en justice ? Qui doit porter le chapeau ? Les responsabilités sont rarement définies dans la gestion de l’aide, ce qui rend difficile l’application de sanctions aux individus qui auraient mal géré les fonds ou la mise en accusation de ceux qui auraient pris de mauvaises décisions.

L’échec de la CIRH était aussi l’échec des Haïtiens qui n’ont pas su faire comme le Rwanda, qui, selon ce que rapporte Paul Collier, auraient fait en sorte de jouer un rôle plus déterminant dans la reconstruction de leur pays.

L’échec de la CIRH continue à se reproduire sous d’autres formes, dans d’autres démarches. La reconstruction n’a toujours pas eu lieu. Ces ratés se feront sentir encore longtemps si onze ans après nous ne tirons pas les leçons de la douloureuse expérience de cette catastrophe naturelle et humaine qu’était le séisme du 12 janvier 2010.

Emmanuela Douyon

Une première version de cet article affirmait que la Minustah était présente sur le territoire depuis 2014. Il s’agissait d’une erreur. La Minustah est introduite en Haïti en 2004. 25.01.2021 22,09

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Emmanuela Douyon
Emmanuela Douyon est une spécialiste en politique et projets de développement. Elle a étudié à Paris-1 Sorbonne en France et à l’université National Tsing Hua de Taïwan. Emmanuela a travaillé dans plusieurs secteurs en Haïti. Elle est fondatrice du thinktank Policité et offre des consultations stratégiques en gestion et évaluation de projets. Outre ses activités professionnelles, Emmanuela est une activiste luttant contre les inégalités et la corruption. Elle intervient souvent dans les médias pour commenter l’actualité et analyser des questions économiques.

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